根據中央的部署，2017年的基調是穩中求進，依然推進積極的財政政策。但積極的財政政策主要包括兩個方面：一是發債，二是減稅。那么，我們的側重點又在哪里呢?

　　發債需要防范財政風險，目前的債務規模尤其是地方政府的債務規模已具有一定的風險，顯然，不會以發債作為導向。因此，結論顯現，未來我們將依賴于“減稅”作為導向推行積極的財政政策，進而實現供給側結構性改革。

　　坦率講，以減稅作為積極財政政策的導向，政府必然要承擔巨大的財政壓力。在稅制不變的前提下，稅收收入的增長是隨經濟收入的增長而波動的，全球經濟僅為約3%的增幅、經濟收入下降、稅收收入下降，再加上減稅，“雙降”的前提下，財政壓力之大是可以預見的。因此，在穩中求進的前提下，我們必然要繼續采用結構性減稅的手段。目標是要減稅，但核心在調整稅制結構。

　　結構性減稅：由企業稅負向個人稅負的轉移

　　由此，我們引出一個問題，稅制結構的調整中，我們最需要減少的是誰的稅負?

　　筆者認為，當然是企業的稅負。目前，中國企業的稅負痛感指數較高很重要的一個原因在于：當稅收總額不變的前提下，納稅人越少，平均到每一個納稅人的稅負便會越高。

　　長期以來，中國的文化、經濟、社會的基礎促使我國的稅收負擔主要由企業來承受，尤其主要集中在中央企業、上市公司及股份制企業等身上。而自然人的納稅貢獻在稅收總額中占比不到10%。事實上，中國自然人納稅人的總額遠遠大于企業納稅人的總額。基于以上的邏輯，若稅收總額保持相對穩定，目前又基于經濟發展的特定要求需要降低企業稅負，那么最有可能的結果是將企業的稅收負擔部分疏導至個人層面。

　　當然，在此所指的個人層面顯然不是所有人，因為個稅影響面較廣，從收入分配的角度也好，從社會穩定的角度也好，都不可能全面提高個稅稅負。那么，必然的結果便是將企業的稅收負擔部分疏導至高收入的個人層面。這樣一方面降低了企業稅負，緩解了企業壓力，促進經濟增長;另一方面，由于調整了個稅的結構，收入高的人納更多的稅，便在某種意義上調節了收入分配，有利于社會的公平。

　　向哪些高收入的個人征收更多的個稅?

　　按以上邏輯，假設稅負結構由企業分解一部分到高收入的個人，那么下一個問題必然是，收入的來源是多元化的，有些人通過財產獲得收入，有些人通過勞動獲得收入，那么我們的稅制設計是否需要考慮到這兩者之間的差異呢?

　　目前，我國現有的個稅采用分類計征，這種計稅的方式最大的優點是簡便，最大的缺點是無法實現公平。例如，兩個具有同樣收入總額的納稅人，有可能因為收入的來源、類型不一樣，涉及的應稅項目不一樣，所繳納的個稅不同。

　　因此，有兩個非常值得研究的問題便產生了：一是是否應該按照不同的收入來源而征不同的稅?世界大多數國家的所得稅均會區別積極所得與消極所得、投資所得與投機所得，只有把財產性所得與勞動所得區別開來，才能鼓勵大家增加勞動，創造就業，實現價值。所以，應該對勞動所得課以低稅，對財產所得課以更高的稅，這樣才能在真正意義上促進社會收入分配的公平。

　　第二個問題是，假設稅制設計的思路是對勞動所得課低稅，那么降低哪一類型收入群體的稅負將產生最優效果?當然，這里的效果首先以經濟學永恒的命題——增長為例，勞動力與資本均為最重要的生產要素，其對經濟增長均會產生積極效應。但不同國家政府的導向是不一樣的，長期以來我國均以投資作為拉動經濟增長的動力。但經過自改革開放30多年來的投資導向政策，尤其是政府投資的導向，投資的效率以及其對經濟增長的貢獻在減緩。

　　因此，未來中國的可持續性發展中，不能再忽視人力資本對經濟增長的貢獻了。人力資本與勞動力最本質的區別在于，只有當勞動力有了知識及技能的投入，才形成人力資本。經濟學的傳統理論早就印證了人力資本對經濟增長的貢獻，事實上，在過去30年間，中國經濟的高速發展，除了投資以外，人力資本也在超額投入。在這樣的背景下，筆者認為未來個稅制度的設計應高度關注這樣的一個問題：假設對以依賴技術獲得報酬的人力資本、主要體現為由各類型的技術人才構成的中等收入階層課以重稅，則會產生抑制效應，最終人力資本投入的減少必然會影響勞動的產出，最終抑制經濟增長。

　　但個稅的設計，通常會根據收入總額進行超額累進稅率，即收入越高稅率越高，稅負則越重。假設其無法分辨出收入的來源，由于工資薪金收入在稅收稽查上的便利性，那么最有可能的結果是大量的技術人才被課以重稅，這對中國經濟將產生不利影響。相反，那些由于市場機制不完善，導致資源配置不合理，利用信息不對稱或壟斷性政策等獲得超額回報的財產性所得，卻未必需要繳納與勞務相同的稅收，必然導致進一步拉大收入差距。

　　以目前稅制中的工資薪金與投資所得為例，當工資薪金的應納稅所得超過每月8萬元時，需課征45%的稅(可以減去速算扣除數13505元);但如果是房屋租賃所得，哪怕收入是80萬元，也最多需課征20%的稅;而如果個人轉讓上市公司股票取得的所得，即使賺了800萬元，目前暫時也不需繳納個稅。

　　征收管理：個稅改革落地的前提條件

　　多年以來的實踐告訴我們，為什么我國不能像美國、澳大利亞等國家的稅制一樣，主要由個人貢獻稅收，而不是法人?原因在于，我國很難向自然人征稅。根據我們的征管條件，向法人征稅比向自然人征稅便利得多。

　　舉個最簡單的例子，迄今為止，中國的法人是具有納稅人識別號的，但自然人沒有納稅人識別號。換言之，連納稅人身份都無法識別，如何對其征稅?自然難度十分高。

　　再舉個例子，自然人的收入來源，除了要證明其合法性外，應稅收入還需提供完稅憑證。當然，這里的完稅憑證不僅僅是指代扣代繳了個稅，給開具一個完稅憑證。從某種意義上講，如果是營業收入，就應有增值稅發票，除非是免稅的(通常免稅的也有免稅的憑證);如果是從企業分配而來的收入，就需證明其來源的性質，如果是股息紅利則需繳納股息紅利的個稅。有些納稅人甚至認為從企業賬戶直接把收入轉入個人賬戶便可避稅，事實上已經涉及偷稅漏稅。

　　因此，個稅改革能否落地，征收管理是關鍵。如果征管層面無法實現有效征收，便會產生扭曲效應，無法實現個稅的公平。筆者在以前的文章中也多次提到，有效征收率的提高對于世界各國的稅務當局而言，都是一個世界性難題。尤其是對于個稅而言，其在征管上投入的成本與所征收的稅收之間，投入產出比遠低于加強對法人的征管。

　　所以，我們的討論又回到了原點，顯然，要緩解中國的稅負壓力，有必要將部分企業稅負引導到以財產性收入為主的高收入個人，但要實現這一點，將面臨著更高的征管成本投入，未必能夠產生預期的稅收收入規模。這對于當前我國的稅制改革而言，將是一項十分艱巨的任務。

　　當然，數字經濟的發展，通過更優的技術手段來破解這樣的難題，不失為其中的一種選擇。此外，對于低收入人群而言，通過提高個稅的標準扣除及專項扣除，使其自然排除在納稅群體以外，一方面實現了社會的公平，另一方面就征管而言則降低了征管成本，提高了征管效率，未來征管力量便可集中在最為核心的應稅人群，也不失為另一種選擇。

　　(作者系北京國家會計學院財稅政策與應用研究所所長)