中國國際經濟交流中心財稅改革課題組

　　我國經濟持續30多年高速增長，與財稅改革的推進密不可分，在幾輪重大的經濟體制改革中，財稅改革都成為先行者和突破口。隨著我國經濟總量的持續增長，經濟結構失衡、資源環境瓶頸、收入分配不公、社會矛盾積累等問題凸顯。財政是政治、行政和經濟體制的聯結點，我國社會經濟發展中面臨的新情況、新問題、新矛盾，均直接或間接與財政關聯，都需要在深化財稅改革及其配套改革中加以解決。“十二五”期間，在矛盾凸顯的挑戰與壓力面前，財稅改革必須實現階段性重點突破，不能拖、不容拖，也不敢拖了。

　　一、財稅改革的成就、經驗和挑戰

　　（一）財稅改革的簡要回顧

　　上世紀80年代以來，我國以放權讓利和“分灶吃飯”財政體制為突破口，啟動經濟體制改革。1993—1994年，以統一財務會計制度起步，實行稅利分流制度開路，統一稅制為主旋律，初步理順了國家與企業的分配關系，特別是以分稅制改革結合轉移支付制度理順了中央與地方的分配關系。這是新中國成立以來規模最大、范圍最廣、內容最深刻的一次財稅改革，使我國初步建立了適應社會主義市場經濟的財稅體制基本框架，奠定了國家長治久安的基礎。1998年以來，以公共財政為導向，我國又實行了部門預算、政府收支分類、收支兩條線、國庫集中收付、完善稅制等多項改革，提高了財政收支管理的制度化、規范化、科學化水平。

　　（二）財稅改革的成就

　　歷經30余年的財稅改革取得了重大成果，形成了穩定的財政收入增長機制和支出均衡機制，建立了制度化、規范化的財政運行制度體系；規范了政府、企業、個人之間的分配關系，促進了政府職能轉變和企業公平競爭市場體系的形成，市場配置資源的基礎性作用顯著增強；建立健全了包括預算、稅收、國債等調控工具在內的一整套比較完善的財政宏觀調控體系，有效地發揮了財政在國民收入分配、經濟發展和社會穩定中的調節作用；既有效履行了財政自身職能，又有力支持了“三農”、國有企業、投融資、外貿、價格等方面的改革，促進了經濟和社會事業的全面發展。

　　（三）財稅改革的主要經驗

　　歷經30余年的財稅改革不僅取得了巨大成就，而且積累了極其寶貴的經驗：

　　第一，財稅改革要堅持正確的方向，堅持中國特色社會主義，堅持改革開放，促進經濟、政治、文化、社會、生態文明的全面、協調、可持續發展。

　　第二，財稅改革成功的關鍵在于建立規范的、與時俱進的、可持續的制度體系。必須著眼長遠，適應經濟改革與發展的要求，不斷調整與完善財稅體制。

　　第三，財稅改革要統籌兼顧，正確處理好國家與企業、個人，中央與地方，以及部門間、地區間、全局與局部、長遠和眼前等各方面利益關系。

　　第四，財稅改革要正確處理好“漸進”與“突變”的關系，在戰略性、歷程性漸進式改革中，要審時度勢、不失時機有重點地實施階段性突變，突變中也要協調好各方面關系，實現平穩過渡，避免大起大落。

　　第五，財稅改革要有強有力的領導、科學的方案、各方的支持和精心的操作。

　　（四）歷史的局限和現時的不足

　　當然，我們也要看到，現行財稅體制運行中依然存在許多不足之處，如政府與市場、政府與社會的功能界定不夠明確、政府間責權劃分不夠清晰、地方稅體系不夠健全、轉移支付制度不夠完善、支出管理有待強化、公共財政體制建設不到位等等，特別是省以下廣為人們詬病的基層財政困難、大量隱性負債和短期行為特征明顯的“土地財政”問題。其中，有些是1994年財稅改革時，為保證改革方案順利出臺而暫時擱置的問題；有些是當時認識到，但因主客觀條件不具備未及時深入的問題；有些是隨著改革和發展環境的變化，在財稅領域出現的新情況和新問題。這些都需要我們在下一階段改革中深入研究，集中力量加以解決。

　　（五）新一輪財稅改革面臨的新情況、新問題、新挑戰

　　當前，我國仍處于大有作為的戰略機遇期，也處于改革深水期，財稅改革艱難而復雜。

　　從國際來看，世界經濟進入長期復雜嚴峻的低速調整期，我國改革與發展面臨的國際環境依然十分復雜，仍可能受到外部沖擊。

　　從國內來看，我國經濟發展中長期積累的一些深層次矛盾未能得到根本解決，又出現了一些新的矛盾和問題。主要有四點：

　　一是經濟發展方式仍然粗放，質量不高，能耗過大，效益下降，生態環境惡化。

　　二是經濟結構失衡，產能過剩，需求下滑，產業升級和服務業發展滯后。

　　三是國民收入分配不合理，企業所占份額提高過快，行業間利益懸殊，居民所占份額下降較多，居民內部和城鄉間、地區間的差距仍然較大，基尼系數高達0.47以上。

　　四是財政收入增幅逐步回落，而財政支出依然剛性增加，收支矛盾日趨尖銳。

　　面對復雜的財政經濟形勢和突出矛盾，僅靠局部的、淺層次的政策性操作難以奏效，必須依靠整體的、根本性的改革解決問題。并且，如果不能在短期內使改革有較大突破、緩解各種矛盾、加快經濟發展方式的轉變，不但會喪失發展機遇，還可能使各種矛盾集中爆發，危及國家穩定和長治久安。

二、我國財稅體制運行中的突出矛盾和問題

　　（一）政府職能界定不夠明確

　　政府和市場、政府與社會在資源配置中的地位、作用不清，財政職能存在缺位、越位、錯位情況。

　　（二）政府間責權劃分不夠清晰

　　一是政府間職責、事權劃分不清。中央與地方之間、省以下各級政府之間職責、事權界定不明晰。

　　二是地方稅體系建設嚴重滯后，地方政府缺乏穩定的收入來源。目前看，五級政府間的收入劃分以共享收入為主。地方稅收收入中，大宗稅種僅有營業稅，而由于營業稅易重復計征，不利于產業分工細化，“營改增”全面推開后，設置和培養地方穩定稅源、構建可持續的地方稅體系迫在眉睫。

　　三是轉移支付總量過大，且存在一定程度的不規范問題。2012年，中央和地方政府收入占比分別約為48%和52%，支出占比分別約為15%和85%，約33%的收入由中央先集中再向地方轉移，涉及資金規模近4萬億元。其中，專項轉移支付規模過大，項目又過于細碎，要求地方配套資金過多，隔層轉移多，容易造成效率損失。

　　（三）政府收入體系存在結構性問題

　　政府收入總量中可統籌的公共財政收入比重偏低，規范程度不足。2012年，全國公共財政收入（包括稅收收入和非稅收入）占全口徑政府收入的比重為71.6%，不可統籌的（包括社會保險基金、政府性基金和國有資本經營預算）占28.4%。從稅制結構看，近些年，我國間接稅收入占比接近70%，高于經濟合作與發展組織（OECD）各成員國；適于作為地方大宗財源的資源和財產類收入占比較低，個人所得稅占比過低，難以充分體現量能負擔原則，也成為地方稅體系薄弱的重要原因。

　　（四）預算體系部門色彩明顯，制衡機制較弱

　　在全口徑政府收入中，除政府公共預算可以統籌使用外，不能統籌的政府性基金、社保和國資預算等三項均具有明顯的部門色彩。預算透明度不高，不利于預算監督。預算的編制、審議、執行、監督各環節之間的制衡機制不強。

　　（五）財政支出管理亟待進一步強化

　　一是財政支出結構不盡合理，經濟建設支出依然偏高，行政管理費支出總量較高、結構不合理，人員經費嚴重拖欠，嚴重擠占了其他必保支出。

　　二是支出績效理念不牢，目前仍未形成統一的績效評價體系，財政支出績效難以保障。

　　（六）財稅其他領域的矛盾與問題也較為突出

　　一是地方債務管理制度欠缺，政府債務風險增大。地方政府通過地方融資平臺等非正規方式舉債，隨意性強，收支不透明，資金使用效率低，債務風險增大。根據國家審計署數據，2010年底地方政府性債務余額共計10.7萬億元，約占當年全國GDP總額的27.4%。據國際貨幣基金組織的估算和北大—林肯中心調查推算，全國地方債總規模約為25萬億元左右。地方債的審批、發行、使用、統計、監督各環節均缺乏基本、完整的制度，數據準確性和透明度極低，財政部門不能全面掌握債務信息。

　　二是財稅基礎信息缺失，沒有全國性的信息系統。財政收入、支出及其相關信息尚未形成共享機制，嚴重制約財稅管理效率的提高和重大改革科學決策方案的設計實施。

　　三是國有企業與國有資源管理存在缺陷。國有資本經營預算范圍不完整，金融企業和鐵路、交通、教育、文化、科技、農業等部門所屬中央企業均未被納入中央國有資本經營預算范圍。國有資本經營收益上繳比例偏低，支出主要用于體內循環；國有資源的價格機制不到位，比價扭曲，使用成本偏低，國家資產負債表的規范編制仍然處于“空白”狀態。

　　四是急需推進配套改革。在需要市場發揮資源配置作用的領域，仍然存在政府干預過多的問題，金融制度亟待創新，土地制度的改革思路需要厘清，其涉及的有關法律、法規應加快完善；資源、能源等基礎產品的比價關系和價格形成機制急需理順。當前，單項改革難以推進，必須整體協調、通盤設計、配套推進。

三、下一階段財稅改革的基本思路和主要任務

　　財政是經濟的重要組成部分，直接服務于轉方式、調結構；財政也是行政和政治的組成部分，將制約或推動行政和政治體制改革；同時，財政又是社會、文化、生態各領域的重要支撐，牽一發而動全身。因此，下一階段的財稅改革要在全面服務于經濟、政治、社會、文化、生態各領域改革的基礎上，在調整分配結構特別是合理界定政府職能、理順政府間財政關系、改革稅收制度、優化支出結構、強化預算管理、規范政府債務、健全信息系統等方面深入推進。同時，加強財稅改革與價格、土地、金融等項改革的配套聯動。

　　（一）明確界定政府職能和職責范圍

　　政府與市場、社會之間關系的正確處理決定政府職能的合理化，政府職能、職責及履責權限決定政府支出責任。因此，行政體制和財稅體制改革的核心是正確處理政府與市場、社會的關系，劃清政府與市場、社會的邊界，必須尊重市場規律，讓市場充分起作用，以公眾利益最大化和維護社會正義為基點，恰當、適度地發揮政府作用，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，充分發揮人民群眾和社會力量在經濟發展和社會進步中的基礎性作用。應遵循“市場、社會優先”的原則，凡市場、社會能做好的就交由市場和社會去做；凡市場、社會能做但做不到位的，由政府發揮輔助作用；凡市場、社會做不到的，由政府牽頭承擔或組織相關資源配置。創新政府履行職能方式，充分引入市場機制。

　　一句話，在社會主義市場經濟條件下，我國的政府職能應定位在“國家安全、民生保障、公共服務、運行有序、國有資產”，具體包括以下五大類：

　　第一類：國家主權和政權運轉。一是維護國家獨立、主權和領土完整；二是維持國家機器運轉、維護社會秩序、保障人民群眾正常生產生活和權益。

　　第二類：民生保障和公共事業。一是廣義概念。教育、公共衛生、醫療、文化、科技、社會保障等；二是狹義概念。上述公共事業的基本下限標準，包括基礎教育，基本公共衛生，基本醫療，基本文化，基礎科技，基本養老、醫療、失業保險和低保。

　　第三類：公共設施和市政工程。一是事關國計民生的能源、交通、水利等基礎設施；二是城鎮市政工程設施。

　　第四類：市場監管和經濟調節。一是建立市場規則，維護市場秩序。對于外部性、壟斷、信息不對稱的治理；二是宏觀調節。調節經濟周期、經濟結構、收入分配，協調地區發展。

　　第五類：國有資產和公共資源。一是經營性國有資產。二是行政事業單位國有資產。三是國有土地、礦產等自然資源。

　　由上述五大政府職能派生出以下十五項政府基本職責：

　　1.國家主權和政權運轉

　　①國際合作、國際組織、國際事務和國際關系

　　②服務國家主權的職責

　　③國家立法、司法、行政

　　④維護社會秩序的職責

　　2.民生保障和公共事業

　　⑤人民群眾基本生存條件

　　⑥基本民生保障

　　⑦一般公共服務

　　3.公共設施和市政工程

　　⑧提供電力、油氣等基礎產業，以及鐵路、公路、航空、水運、通訊、郵電、水利等基礎設施

　　⑨提供城鎮給水、排水、供氣、供熱、城市道路、公共交通、供電、環境衛生、垃圾處理、園林綠化等市政公用設施

　　4.市場監管和經濟調節

　　⑩建立市場規則，規范微觀行為，維護市場秩序，保證微觀主體運行的市場環境

　　調節經濟周期波動、產業結構、充分就業、穩定物價、國際收支平衡、促進經濟增長

　　調節國民收入分配格局中的國家、企業、個人分配占比結構及三部門內部的分配關系

　　5.國有資產和公共資源

　　經營性國有資產：國有金融和非金融企業

　　行政事業單位國有資產

　　國有土地、礦產、水源、森林、草原、灘涂、大氣、空域等自然資源

（二）理順政府間職責和財政關系

　　理順政府間財政關系的目標是在“扁平化”框架下建立中央、省、市縣三級政府間職責與財權的劃分體系。

　　按照職責的承擔主體標準，可將政府職責分成四類：獨立承擔職責、共同承擔職責、上級政府委托性職責和上級政府引導性職責。從國際政府間財政關系的借鑒來看，人類智慧的結晶和典型經驗是：在各級政府間，“拿自己的財辦自己的事，效率最高；拿別人的財辦自己的事，效率其次；拿別人的財辦別人的事，效率最低”。因此，處理政府間財政關系的總體原則是：減少職責共擔，盡可能減少共享稅。賦予各級政府相應的財權，以滿足其承擔職責的需要。

　　1.政府間職責和支出責任劃分方案

　　（1）改革要點

　　第一，細化職責類型，盡可能做到各級政府明確擁有大部分獨立承擔職責，減少共同承擔職責，輔之以少量上級委托性職責和引導性職責。

　　第二，將部分現有地方政府承擔的職責，上收至中央政府，包括司法、民兵、邊境、邊防、海關、國稅等中央執法機構的工作設施費用。

　　第三，中央政府本級獨立承擔的職責力爭做到自己完成，少用共同承擔的方式，按照區域或者省市兩級建立自己的垂直派出機構，負責直接支出和委托支出的監督。

　　第四，按照國際通用的三級政府的行政架構來劃分職責。中央政府負責“兜底”，承擔好提供基本公共服務的職責。例如，基礎教育（中小學）、基本醫療、基本養老、基本住房、基本失業、基本公共衛生、基本就業、城鄉居民最低生活保障。同時，做實市縣級政府，明確其功能，定位于提供改善性公共服務、市域基礎設施、當地治安。

　　（2）劃分方案

　　借鑒國際經驗，按照受益范圍、能力、效率、規模經濟、外部性、信息充分性和激勵相容為基本原則，各級政府的職責盡可能由本級政府承擔，盡量減少職責共擔，逐步改變中央下指令、地方執行的狀況。中央政府單獨承擔的職責，由中央自身的機構完成；中央自身機構能力不足的，首先應加強中央自身能力建設。職責劃分盡可能細化、可執行。中央政府著重抓大事、抓影響全局的事，地方政府能履行的職責盡量交給地方。加快深化中央、省及省以下行政管理體制改革、行政區劃調整和財政體制改革，相應進行立法保障，提高政府間職責和事權劃分的穩定性（見表1）。

　　第一，中央政府的職責。一是國家主權和政權運轉。包括：加入國際組織，多邊與全球性談判，國際合作；外交、國防（軍隊）、國家安全、邊防、海關、反恐；全國人民代表大會、全國政治協商會議、執政黨、中央政府、法院、檢察院；公安、消防、武警。二是民生保障和公共事業。保證飲水、空氣、食物的安全性等人民群眾基本生存條件；提供教育、公共衛生、醫療、文化、科技、社會保障的基本下限標準；國家級重點高等教育；國家級疾病防控、國家級三級甲等醫院、重大公共衛生突發性事件；高能物理、航天、數學、力學等國家級和基礎性科研項目；國家級自然保護區；三江源保護、三北防護林建設、荒漠化治理等跨區域環境保護。三是公共設施和市政工程。全國性跨地區跨流域水利設施、全國性電網、主干郵電通信網絡、高速鐵路和主干線普通鐵路、國家級港口、全國性和區域性航空樞紐；跨區域資源保護與開發；原油、稀土、糧食等全國性戰略物資儲備。四是市場監管和經濟調節。規范微觀行為，維護市場秩序，保證微觀主體運行的市場環境；調節經濟周期、保持經濟增長、調節產業結構、充分就業、穩定物價、國際收支平衡；國家經濟和社會發展規劃、全國性經濟結構調整、財政與貨幣政策、金融監管、經濟運行秩序及穩定；國家級農業開發；跨區域綜合經濟開發協作；調節國家、企業、個人分配占比結構，及三部門內部的分配關系。調節政府層級間、產業行業間、個人間以及城鄉間、地區間分配關系。五是國有資產和公共資源。中央級金融和非金融企業國有資產；中央級行政事業單位國有資產；全國性和跨地區的自然資源，包括國有土地、礦產、水源、森林、草原、灘涂、大氣、空域。

　　第二，省級政府的職責。一是國家主權和政權運轉。包括：省級國際合作；省人民代表大會、省政治協商會議、省委、省政府、省級法院、省級檢察院；省級公共安全（含警察）。二是民生保障和公共事業。在國家基本公共事業的下限標準之上，根據本省的財力狀況，適當增加的基本公共事業標準；省級高等和專業中等教育；省級疾病防控與環境衛生、健康醫療體系建設、省級醫院、省級公共衛生突發性事件；科學研究與技術研發應用、省級科研項目；省級自然保護區；省域內和跨市縣環境保護；基本住房保障。三是公共設施和市政工程。省域性和跨市縣的基礎設施建設與維護（包括水利設施、支線電力設施、支線郵電通信網絡、國道及省道公路、支線普通鐵路、港口、省級航空樞紐）；省域資源保護與利用；省域重要物資儲備（糧、棉、食用油等）。四是市場監管和經濟調節。省域市場秩序穩定、省級金融監管（省域內非公眾、非存款類金融機構監管及民間金融引導）；省級發展規劃、省域經濟結構調整；省級農業開發（包括省內山區、流域開發、省內扶貧）；全省范圍內的數據統計；省域收入分配調整和就業促進。五是國有資產和公共資源。省級金融和非金融企業國有資產；省級行政事業單位國有資產；跨市縣的自然資源。

　　第三，市縣級政府的職責。一是國家主權和政權運轉。包括：市縣人民代表大會、市縣政治協商會議、市縣委、市縣政府、市縣級法院、市縣級檢察院；轄區內治安和社會穩定。二是民生保障和公共事業。在國家基本公共事業的下限標準之上，根據本市縣的財力狀況，適當增加的基本公共事業標準；二級醫院；市縣級文化體育設施；幼兒園教育、中小學教育、成人教育；人口和戶籍管理；社區服務。三是公共設施和市政工程。地市縣級基礎設施建設（省道、市縣級公路建設）；城市道路；轄區內公共交通網絡建設與運營；城市和縣域規劃；市政公用事業（包括給水、排水、供電、供氣、供熱、公共交通、能源利用、園林綠化）、垃圾與污水治理、環境衛生、環境保護與污染治理。四是市場監管和經濟調節。市縣轄區內市場秩序穩定；市縣級發展規劃、市縣經濟結構調整；市縣范圍內的數據統計；市縣轄區內就業促進。五是國有資產和公共資源。市縣級金融和非金融企業國有資產；市縣級行政事業單位國有資產；市縣轄區內的自然資源。

第四，委托性職責與引導性職責。這部分職責較少，僅發揮輔助性作用，包括：一是委托性職責。中央政府出資，省/市縣政府負責協調推動和操作實施。包括：城鄉居民最低生活保障；小學和初中教育及校車；社區醫院和鄉鎮衛生院；大災大難救助和災后重建；社會救濟社會優撫；經濟建設項目；人口普查；省級政府出資，市縣政府負責協調推動和操作實施。包括：基本住房保障；經濟建設項目。二是引導性職責。上級政府拿出一部分資金，下級政府配套一部分資金，來鼓勵引導下級政府承擔某些職責。包括：戰略性新興產業發展、具有地方特色的產業發展。