隨著鐵(tie)路系統貪(tan)腐窩案(an)陸(lu)續(xu)開庭審(shen)理(li)， 隱秘其中的(de)政(zheng)商關系也浮出水面(mian)。貪(tan)腐官員將會受(shou)到(dao)法律的(de)嚴懲(cheng)，習(xi)慣了“大一(yi)統”與(yu)“高度(du)集權”管理(li)方式的(de)“鐵(tie)老大”，也在3月(yue)份 ，進行體制(zhi)整改，實行政(zheng)企分開。

貪腐(fu)背后與鐵(tie)道部門的(de)(de)大規模采(cai)購緊密相聯。一(yi)方面(mian)是(shi)數(shu)千億元資(zi)金的(de)(de)公共(gong)資(zi)金采(cai)購項目(mu)，另一(yi)方面(mian)則是(shi)在政府采(cai)購領域缺乏有效監管。但是(shi)，法(fa)律專家擔憂(you)，如果無法(fa)解決鐵(tie)路系統招標采(cai)購體(ti)系制度層面(mian)的(de)(de)問題，滋(zi)生和孕育腐(fu)敗的(de)(de)溫(wen)床(chuang)依然難以消除。

采購制度缺陷

從法律制度層(ceng)面(mian)，鐵路(lu)系統招標采購體(ti)系并(bing)非無(wu)法可(ke)依。

早在上(shang)世紀80年代中期，我國(guo)不少公共部門(men)的(de)建設項目就引進了關稅(shui)及(ji)貿易總協定（WTO前身）下的(de)《政(zheng)府(fu)采(cai)購(gou)協定》中的(de)招標采(cai)購(gou)工(gong)具。

原(yuan)鐵(tie)(tie)道(dao)部于(yu)1987年(nian)3月19日頒布(bu)實施（鐵(tie)(tie)基(ji)[1987]268號(hao)）《鐵(tie)(tie)路基(ji)本建設工(gong)程施工(gong)招標(biao)投標(biao)辦法(fa)》，要(yao)求本系統基(ji)本建設計劃的鐵(tie)(tie)路大中(zhong)型(xing)項目或小型(xing)項目所需的貨(huo)物、工(gong)程和服務的采購標(biao)的，都要(yao)進行招標(biao)，鐵(tie)(tie)道(dao)部下屬的鐵(tie)(tie)路局(ju)、集團公司、企事業(ye)單位等投資建設的項目，也應(ying)實行招標(biao)。

從2000年1月1日開(kai)始，《招(zhao)標(biao)(biao)投標(biao)(biao)法》開(kai)始實施。按照該法的強(qiang)制性規定，包括(kuo)(kuo)鐵(tie)道系統在內的所有公共部門所需的建設項目包括(kuo)(kuo)貨物、工程和(he)服務(wu)方(fang)面的采購(gou)標(biao)(biao)的，均必須通過招(zhao)標(biao)(biao)方(fang)式進行(xing)采購(gou)。

原鐵道(dao)部(bu)于2002年8月24日(ri)頒布新的(de)《鐵路(lu)建設(she)工(gong)程(cheng)(cheng)招(zhao)(zhao)標投(tou)標實(shi)施(shi)(shi)辦法》，規(gui)定對新建或(huo)改(gai)建國家鐵路(lu)和國家與地方(fang)或(huo)企業(ye)合資鐵路(lu)以(yi)及(ji)(ji)地方(fang)鐵路(lu)的(de)固定資產投(tou)資項目的(de)施(shi)(shi)工(gong)、監理(li)及(ji)(ji)與建設(she)工(gong)程(cheng)(cheng)有關的(de)重要(yao)(yao)(yao)設(she)備和主(zhu)要(yao)(yao)(yao)材(cai)料采(cai)購(gou)等項目，包括專用(yong)鐵路(lu)和鐵路(lu)專用(yong)線的(de)建設(she)項目，工(gong)程(cheng)(cheng)總投(tou)資200萬(wan)元(yuan)(含)以(yi)上(shang)或(huo)施(shi)(shi)工(gong)單項合同估(gu)算(suan)價(jia)(jia)在(zai)100萬(wan)元(yuan)人(ren)民幣以(yi)上(shang)的(de)、理(li)單項合同估(gu)算(suan)價(jia)(jia)在(zai)10萬(wan)元(yuan)人(ren)民幣以(yi)上(shang)的(de)，以(yi)及(ji)(ji)重要(yao)(yao)(yao)設(she)備、主(zhu)要(yao)(yao)(yao)材(cai)料采(cai)購(gou)單項合同估(gu)算(suan)價(jia)(jia)在(zai)50萬(wan)元(yuan)人(ren)民幣以(yi)上(shang)的(de)貨(huo)物、工(gong)程(cheng)(cheng)和服(fu)務，必須進行公(gong)(gong)開招(zhao)(zhao)標采(cai)購(gou)。鐵路(lu)系統所需貨(huo)物、工(gong)程(cheng)(cheng)和服(fu)務的(de)招(zhao)(zhao)標采(cai)購(gou)信息，要(yao)(yao)(yao)求在(zai)《人(ren)民鐵道(dao)報》和中國鐵路(lu)建設(she)投(tou)資網上(shang)公(gong)(gong)開發布。

2003年1月(yue)1日公布(bu)的《政(zheng)府(fu)采購法》要求，各級國家機(ji)關(guan)、事業單位和團體組織，使用財(cai)政(zheng)性資金(jin)采購貨(huo)物(wu)、工程(cheng)和服務都需(xu)依據《政(zheng)府(fu)采購法》。

既(ji)然鐵路系(xi)(xi)統招(zhao)標采購(gou)體系(xi)(xi)并非無(wu)法可依，為什么(me)在此領(ling)域仍然貪腐頻發？

“鐵路系統的貪腐案件與政府采購領域缺乏有效監管有重要關系。”北京市遼海律師事務所高級律師、中國經濟體制改革研究會首席法律顧問谷遼海向《中國經營報(微博)》記者表示。

谷遼(liao)海認為(wei)，一(yi)方面，由于上述法律法規(gui)沒有被真正的(de)(de)落實執行(xing)。比如自2003年1月1日《政府(fu)采購法》開始(shi)實施以來，鐵(tie)路建設所(suo)需的(de)(de)工程、貨物和服(fu)務，至今基(ji)本(ben)上還(huan)沒有納入這部(bu)政府(fu)采購法的(de)(de)管轄范圍。但從《WTO政府(fu)采購協定》成員(yuan)來看，無論(lun)是全部(bu)或部(bu)分使用公共資金的(de)(de)鐵(tie)路建設項(xiang)目均屬于政府(fu)采購法的(de)(de)管轄范圍。

谷(gu)遼海(hai)查閱(yue)財政部網站發現，2009年(nian)全(quan)國政府采購(gou)規模為7413.2億元，但這(zhe)顯然并沒有把鐵道系統的政府采購(gou)計算(suan)進(jin)去(qu)。因為從2008年(nian)年(nian)底到2010年(nian)，鐵路投資就占了4萬(wan)億元投資中的近(jin)一半，高達2萬(wan)億元。

由于鐵路系統長期(qi)以(yi)來封閉(bi)運行，其(qi)招標采(cai)購行為(wei)也同樣較為(wei)封閉(bi)，游離于財政部和發(fa)改(gai)委的(de)監(jian)管，或者說財政部和發(fa)改(gai)委對鐵路系統的(de)制(zhi)約成為(wei)“軟約束”。

“通過劉志軍、丁書苗等系列案件，我們能夠發(fa)現，劉(liu)志軍等實(shi)權人物(wu)完(wan)全架(jia)空了招標(biao)(biao)(biao)采(cai)購(gou)制度(du)，所有(you)(you)項目的(de)(de)(de)招標(biao)(biao)(biao)采(cai)購(gou)，其嚴謹(jin)的(de)(de)(de)采(cai)購(gou)程序(xu)完(wan)全流(liu)于形(xing)式。重大項目的(de)(de)(de)中(zhong)標(biao)(biao)(biao)結果(guo)不(bu)是(shi)按(an)照競(jing)(jing)爭性的(de)(de)(de)招標(biao)(biao)(biao)采(cai)購(gou)程序(xu)自然得出(chu)來的(de)(de)(de)，而是(shi)根(gen)據權力出(chu)租(zu)尋租(zu)的(de)(de)(de)具體情況(kuang)得出(chu)的(de)(de)(de)；所有(you)(you)項目的(de)(de)(de)采(cai)購(gou)價格不(bu)是(shi)公平競(jing)(jing)爭結果(guo)，而是(shi)中(zhong)標(biao)(biao)(biao)供(gong)應商根(gen)據自己所應獲取的(de)(de)(de)超額利潤、權力租(zu)金、項目成本等因素疊加計(ji)算出(chu)來的(de)(de)(de)。”谷遼(liao)海(hai)說(shuo)。

另一方面，現行的(de)法律法規存(cun)在(zai)缺(que)陷，導致(zhi)沒(mei)有充分體(ti)現公平競爭，避(bi)免(mian)腐敗和暗箱操作的(de)立法目(mu)的(de)。

谷遼海(hai)認為(wei)，在(zai)《招標投標法(fa)(fa)》與(yu)《政府采購(gou)法(fa)(fa)》雙軌制運行(xing)的情(qing)況(kuang)下(xia)(xia)，對于同(tong)樣使用公共(gong)資金進(jin)行(xing)采購(gou)的，究竟適用哪(na)部(bu)法(fa)(fa)律，人們往(wang)往(wang)會(hui)無所適從。比如(ru)采購(gou)信息披露(lu)、供應商資格(ge)審查、采購(gou)監管程序、權(quan)利救濟途(tu)徑等方面(mian)，適用不(bu)同(tong)法(fa)(fa)律，通常會(hui)得出(chu)不(bu)同(tong)的結果。在(zai)兩部(bu)法(fa)(fa)律存在(zai)諸多(duo)盲(mang)點的情(qing)況(kuang)下(xia)(xia)，往(wang)往(wang)會(hui)給暗箱操(cao)作的部(bu)門(men)和(he)相關人員提供了更(geng)多(duo)的靈(ling)活空間。

仍缺乏獨立監督機制

今(jin)年兩會期間，第十(shi)二屆全國(guo)人(ren)民(min)代表大會第一次會議審議通(tong)過了《國(guo)務(wu)院關于提請(qing)審議國(guo)務(wu)院機構改革和職(zhi)(zhi)能轉變(bian)方案》的(de)議案，鐵(tie)(tie)(tie)道部(bu)(bu)實行(xing)政企分開，將鐵(tie)(tie)(tie)道部(bu)(bu)擬定鐵(tie)(tie)(tie)路(lu)發展(zhan)規(gui)劃(hua)和政策的(de)行(xing)政職(zhi)(zhi)責(ze)劃(hua)入交通(tong)運(yun)輸部(bu)(bu)；組建(jian)國(guo)家鐵(tie)(tie)(tie)路(lu)局，由交通(tong)運(yun)輸部(bu)(bu)管理，承擔鐵(tie)(tie)(tie)道部(bu)(bu)的(de)其他行(xing)政職(zhi)(zhi)責(ze)；組建(jian)中(zhong)國(guo)鐵(tie)(tie)(tie)路(lu)總公司，承擔鐵(tie)(tie)(tie)道部(bu)(bu)的(de)企業職(zhi)(zhi)責(ze)；不再保留鐵(tie)(tie)(tie)道部(bu)(bu)。

那么，變身(shen)為企業的鐵道系統，能(neng)否消除滋生和孕育腐敗(bai)的溫床呢(ni)？

政府(fu)(fu)采(cai)(cai)購專家(jia)、國家(jia)信息中心助理研究(jiu)員呂漢陽(yang)介(jie)紹，各級國家(jia)機關、事(shi)業(ye)(ye)單位和(he)團體組織，使用財政性(xing)資(zi)金采(cai)(cai)購貨(huo)物(wu)、工(gong)程和(he)服務(wu)都需依據《政府(fu)(fu)采(cai)(cai)購法》。國有企業(ye)(ye)使用公共資(zi)金進行招標采(cai)(cai)購需要依據《招標投標法》。

而現行(xing)的(de)《招標(biao)投(tou)標(biao)法》缺乏統一的(de)信息披露(lu)渠道、獨立的(de)監(jian)督機(ji)制和有(you)效(xiao)的(de)供應商權利救(jiu)濟機(ji)制。

“規范(fan)、透(tou)明、廣(guang)泛的(de)信(xin)息(xi)披露，能夠保證所(suo)有合格供應商均有平(ping)等的(de)競(jing)爭機會，參與公(gong)平(ping)競(jing)爭的(de)供應商越多，采(cai)購部門腐敗的(de)概率和空間就越小，最終成(cheng)交(jiao)的(de)采(cai)購價格也就越接(jie)近市場成(cheng)本(ben)，所(suo)獲取的(de)貨(huo)物、工程和服務，也就物有所(suo)值。”谷遼海告(gao)訴記者(zhe)。

但是(shi)，實踐(jian)操(cao)作中(zhong)，很(hen)多(duo)采購(gou)(gou)(gou)項目(mu)表面上是(shi)公開招標采購(gou)(gou)(gou)達(da)(da)(da)成的(de)，而實際(ji)上則是(shi)通過黑(hei)箱操(cao)作的(de)方式進(jin)行的(de)。因為在采購(gou)(gou)(gou)人還(huan)沒有(you)(you)開始(shi)招標采購(gou)(gou)(gou)之前，采購(gou)(gou)(gou)部(bu)門已(yi)經有(you)(you)了感(gan)興(xing)趣的(de)施工(gong)單(dan)位（即(ji)“中(zhong)標供(gong)應商”）進(jin)場開始(shi)工(gong)作。在所有(you)(you)投標供(gong)應商參(can)與之前，采購(gou)(gou)(gou)部(bu)門（即(ji)“建設單(dan)位”）與“中(zhong)標供(gong)應商”實際(ji)上私下里均已(yi)經達(da)(da)(da)成了“合(he)作協議”（即(ji)“黑(hei)合(he)同(tong)(tong)”），而通過招標采購(gou)(gou)(gou)方式所達(da)(da)(da)的(de)“中(zhong)標合(he)同(tong)(tong)”（即(ji)“白合(he)同(tong)(tong)”），僅(jin)(jin)僅(jin)(jin)只(zhi)是(shi)為了欺騙所有(you)(you)參(can)與供(gong)應商和政府相關部(bu)門。

谷遼海(hai)認為，從目前(qian)《招標(biao)投(tou)(tou)標(biao)法》的(de)(de)(de)相關規定來看，這部法律強調的(de)(de)(de)是自(zi)查自(zi)糾或(huo)者說各管各的(de)(de)(de)監(jian)督機制(zhi)。例如，鐵道(dao)系統(tong)所(suo)需的(de)(de)(de)貨物、工(gong)程和服務，采購過程中(zhong)所(suo)出現(xian)(xian)的(de)(de)(de)暗箱操作現(xian)(xian)象，遭遇投(tou)(tou)訴時，通(tong)常是由本部門(men)自(zi)行處理(li)的(de)(de)(de)。

類(lei)似情況的，我(wo)(wo)國建(jian)筑(zhu)、民航、公(gong)路等領域的招標采購(gou)，同樣(yang)也是(shi)本部門(men)自行監督、自我(wo)(wo)糾正的。

除此之外(wai)(wai)，呂漢(han)陽(yang)介紹，在(zai)國(guo)外(wai)(wai)，使(shi)用公(gong)共資金(jin)采(cai)(cai)購(gou)中(zhong)(zhong)的(de)(de)(de)關(guan)(guan)(guan)聯企業交易行為是(shi)被明文禁止的(de)(de)(de)。然而，由于(yu)相關(guan)(guan)(guan)法律(lv)空白，我國(guo)對(dui)國(guo)有企業使(shi)用公(gong)共資金(jin)采(cai)(cai)購(gou)中(zhong)(zhong)的(de)(de)(de)關(guan)(guan)(guan)聯交易卻是(shi)普遍存在(zai)的(de)(de)(de)，經常是(shi)集團(tuan)公(gong)司招標(biao)，下屬(shu)的(de)(de)(de)的(de)(de)(de)子公(gong)司甚至“孫(sun)公(gong)司”中(zhong)(zhong)標(biao)，形成了(le)封閉的(de)(de)(de)體(ti)內循(xun)環，體(ti)系外(wai)(wai)的(de)(de)(de)企業很難中(zhong)(zhong)標(biao)或者(zhe)也是(shi)通過(guo)層(ceng)層(ceng)轉包(bao)“拿了(le)最(zui)少的(de)(de)(de)錢，干了(le)最(zui)累的(de)(de)(de)活(huo)”。這導致國(guo)有企業招標(biao)程(cheng)序不(bu)透明，大量利益關(guan)(guan)(guan)聯式采(cai)(cai)購(gou)常有發生。

為此，有專家(jia)建(jian)議(yi)，相(xiang)關完善法律(lv)法規，引入第三方獨立監督機制。建(jian)立規范、透明、廣(guang)泛的(de)信息(xi)披露(lu)，能(neng)夠保證所有合(he)格供應商均有平等的(de)競(jing)爭(zheng)機會(hui)，建(jian)立公平有序的(de)市(shi)場競(jing)爭(zheng)秩(zhi)序，使更多的(de)供應商有平等參與(yu)的(de)競(jing)爭(zheng)機會(hui)。

“否則，鐵路系(xi)統(tong)組織(zhi)機構(gou)雖(sui)然變了，但與先前一樣，沒(mei)有(you)完善的(de)法律制(zhi)度(du)，沒(mei)有(you)獨立的(de)第三(san)方監督體系(xi)，沒(mei)有(you)建立起對(dui)受(shou)傷供應商的(de)權(quan)利救濟機制(zhi)給(gei)予(yu)有(you)效保障的(de)渠道(dao)和制(zhi)度(du)，鐵路系(xi)統(tong)腐敗的(de)制(zhi)度(du)環境并(bing)未根除。”谷遼海說。