編者按 2016年國家稅務總局將“鼓勵科技創新財稅政策國際借鑒研究”作為重點研究課題，由總局稅收科研所分工負責，組織天津、山西、重慶、江蘇4省市國稅局，安徽、寧夏兩省區地稅局有關人員，成立課題組，共同研究，最終形成一份總報告和六份分報告。現摘要發表部分研究成果。

　　A 企業科技創新面臨的困難

　　我國研發經費投入總量較大，但投入強度不高。目前，國際上有關科技創新和科技進步方面的研究，一般選擇研發(R&D)相關數據作為指標。一是R&D經費投入總量，該指標在很大程度上決定一個國家的綜合實力和國際競爭力。近十年來，我國R&D經費投入每年以超過10%～20%的速度增長，已遠超發達國家的增長速度。 二是R&D經費投入強度，即R&D投入相當于國內生產總值(GDP)的比例。它是國際上通行的評價一個國家或地區科技創新能力和水平的主要指標。我國近十多年來R&D經費投入強度呈逐年穩步上升的趨勢，從20世紀初的不到1個百分點，到2014年的2.047%，遠高于一些發展中國家。但與發達國家相比，我國的R&D經費投入強度還處于較低水平。

　　我國大多數企業科技創新能力不強。與發達國家相比，我國大多數企業的科技創新能力還比較薄弱。我國大中型企業研發經費支出占主營業務收入的比重不到1%。發達國家的經驗表明，若這一比例低于2%，企業創新將難以維持，只有高于6%，企業創新才能形成良性循環。而作為科技創新的重要力量，我國中小企業科技創新的總體水平低于大型企業，也遠低于發達國家。

　　我國研發經費支出結構不合理，影響了科技成果的轉化。研發經費支出按照項目內容的不同，分為基礎研究、應用研究和試驗發展三類。根據經濟合作與發展組織(OECD)公布的34個國家和地區基礎研究經費占GDP的比重的最新數據，中國基礎研究經費占GDP的比重最低為0.1%。最高為瑞士0.9%。企業對基礎研究不夠重視，是導致目前我國科技成果轉化率過低的重要原因。

　　我國科技人才雖逐年增多，但企業科技創新人才缺乏，直接制約了企業科技創新的能力和水平。根據2016年OECD公布的43個國家和地區從事科學和技術研究人員占全部就業人員的比例，我國倒數第四。

　　B 鼓勵創新財稅政策問題分析

　　從對天津、山西等6個省市的實際調研情況來看，我國鼓勵創新的財稅政策在制度設計、企業適用和政策管理等方面，還存在一些問題。

　　現行稅收政策以產出型優惠為主，對初創企業和對技術創新關鍵階段激勵不足。在整體設計上，現行優惠政策主要針對已形成科技實力的高新技術企業、軟件企業等，以及已享有科研成果的技術性收入等，明顯呈現偏重產出型研發的優惠傾向，對企業創新成本與風險分擔支持不足。在投入型研發優惠政策中，除加計扣除優惠力度較大外，其余政策力度都很小。例如，一些省的高新技術企業、軟件和集成電路企業所得稅優惠減免稅款，占科技創新減免稅款的98%。此外，現行優惠政策以所得稅優惠為主，大多采用減免稅、優惠稅率等直接優惠方式，對企業成熟度特別是盈利能力要求較高，大中型企業能夠享受的優惠較多，更使得小企業生存空間被擠壓，不利于創新環境的培育。

　　特定優惠政策限定條件較多，受惠面較窄。一是技術先進性服務企業政策，只適用21個服務外包示范城市，企業還需要符合一系列認定條件，造成從事服務外包企業眾多，但享受政策者寥寥。二是創投企業稅收政策，對投資方和被投資方均設立較高門檻。三是高新技術企業政策，按照新的管理辦法，需要同時符合6個條件才能認定，很多科技型企業因為一兩個條件不達標而無法享受優惠。

　　鼓勵人力資本投資和科技人才培育的稅收政策力度較小。目前，我國個人所得稅對科技人才的技術獎勵免稅門檻較高，且科技人員研發支出在計征個人所得稅時沒有加計扣除。針對企業科技人才培育的職工教育經費扣除優惠，僅限于軟件企業和技術先進型企業，政策覆蓋面窄，優惠手段單一，對用人企業加大人力資本投入的激勵效果不明顯。

　　科技孵化器稅收優惠政策缺乏對服務升級的稅收激勵。現行孵化器優惠政策主要鼓勵孵化器為孵化企業提供經營場地等，優惠稅種主要是增值稅、房產稅和城鎮土地使用稅。從實際調研情況來看，隨著孵化器樓宇的快速建設，創業企業對孵化器服務的需求，已經從房屋、土地等直接物資資源，向提供創業資金、創業指導和幫助獲得風險資金等金融、中介深層次服務需求轉變，還缺乏相應的稅收政策支持。

　　一些優惠政策帶來的效益和企業付出的成本不成正比，企業適用政策積極性不高。一是固定資產加速折舊政策實施效果不佳。一些企業認為，該項政策并非實質性減稅措施，且加速折舊計算復雜、稅會差異核算工作量大，可能會產生多年跨年度納稅調整，進而形成后續管理風險。另外，有的企業因為長期虧損或者處于定期減免稅期間，考慮當期及以后的盈利能力，加速折舊未必是企業最優選擇。二是技術轉讓收入免稅政策適用較難。營改增后，提供技術轉讓、技術開發以及相關技術咨詢、技術服務取得收入由免征營業稅改為免征增值稅。但是，納稅人享受增值稅免稅，只能開具增值稅普通發票，不能開具增值稅專用發票，意味著進項稅額不能抵扣。三是職工教育經費稅前扣除作用有限。一些企業更重視能夠帶來直接收益的稅收優惠，對于僅給予成本補償的稅收優惠興趣不大。尤其中小企業人員流動頻繁，不愿意在人力資本上有過多的投入。

　　創新稅收優惠政策適用程序復雜，稅務部門執法風險大。如高新技術企業優惠是企業所得稅優惠中影響最大、關注度最高和后續監管最嚴的一項稅收優惠政策。現行規定將高新技術企業優惠管理的職責，重點放在稅務機關，給稅務機關帶來極大的執法風險和工作量。

　　C 發達國家的鼓勵創新政策

　　各國通常對企業研發活動給予直接的財政資助政策或間接的稅收激勵政策。OECD報告(1994)認為，稅收優惠政策在市場干預、管理成本和靈活程度等方面優于補貼政策，而在公平性、有效性方面則效果較弱。OECD一般采用稅收補貼率來計算和衡量R&D稅收激勵政策的優惠力度。稅收補貼率越高，政策就越優惠。根據2015年OECD關于部分國家的稅收補貼率數據，R&D稅收激勵政策優惠力度最大的前三個國家為法國、西班牙和葡萄牙。中國在36個國家中排在第15位。

　　R&D稅收政策工具一般分為兩類，一是投入型稅收優惠，主要針對研發投入的成本費用，包括稅收抵免、稅收加計扣除和加速折舊等。二是產出型稅收優惠，主要針對研發產出的成果轉讓，旨在降低研發活動所得的有效稅率，如專利盒制度等。OECD研究認為，投入型研發稅收優惠可以刺激研發相關投資，對就業、經濟增長、生產效率和研發活動產生正的效應。而產出型研發稅收優惠可能導致一國的專利登記增多，從無形資產獲得的所得更多，對就業和經濟增長等正效應不明顯。

　　稅收扣除(包括加計扣除)和稅收抵免，是各國研發稅收激勵政策的兩個典型方式。

　　加計扣除。各國一般都允許企業創新的經常性支出，一次性在稅前扣除;還有一些國家允許對企業創新有關的資本性支出，如機器設備，允許一次性攤銷(巴西)或加速折舊(法國)。更重要的是，很多國家為企業的創新支出提供加計扣除的優惠待遇，即可以在稅前扣除的創新支出，大于其實際投入的創新成本。對于企業來說，這種稅前加計扣除實際價值的大小，取決于公司適用所得稅稅率的高低。巴西允許160%~200%的加計扣除，新加坡允許150%~400%的加計扣除。

　　稅收抵免。稅收抵免是適用于直接針對應繳稅款的激勵方式。一般按照企業創新支出的一定比例(比如研發費用的20%)直接抵減企業的應納稅額。分為基于研發支出總量和增量的稅收抵免。稅收抵免和加計扣除的重要區別，在于企業所享受到的實際抵免待遇，并不取決于企業適用的公司所得稅稅率。在OECD 成員國中，稅收抵免運用得更為普遍。法國對于合格研發費可以獲得30%的稅收抵免。美國2005年12月明確把研發稅收抵免制度永久化。

　　加速折舊和增強折舊。許多國家都允許研發活動所使用的固定資產加速折舊。有10個OECD國家和多個金磚國家采用了增強折舊政策。依據該政策，納稅人實際回收的資金高出研發設備投資的成本。如丹麥規定，研發用新購設備和機械，可按照購買價115%計提折舊。

　　稅損處理。對于未使用完的稅收加計扣除或稅收抵免，以及加速折舊、增強折舊等產生的稅損，澳大利亞等允許向后結轉，加拿大等既允許向后也允許向前結轉，羅馬尼亞等不允許結轉，丹麥等允許當年現金退稅。

　　專利盒制度。法國于2001年在世界上率先實施了一項名為專利盒的稅收優惠制度，規定對企業從專利或專利產品的商品化過程中取得的收入減免部分稅收。稅收扣除和稅收抵免，是在研發支出發生當年提供的稅收激勵政策。專利盒制度是對轉讓知識產權(IP)產生的所得提供稅收優惠，側重于研發之后的商業活動，增強創新成果的商業化應用水平。目前，已有16個國家引進專利盒制度。

　　其他政策工具。包括優惠稅率、社保繳款優惠、稅收補貼、稅收免除、免稅期、增值稅返還和個人所得稅優惠等。

　　除了以上政策，許多國家還對中小企業和初創企業、創業風險投資、研發中心、產學研合作、技術開發區或創新區、研發外包和委托研發、基礎研究、應用研究、跨國公司境內研發以及對研發人員等提供特殊的財稅激勵政策。如，有12個OECD國家向中小企業研發提供更優惠稅收鼓勵。法國對于創新型初創企業給予特別的稅收優惠。

　　可以看出，發達國家R&D財稅政策發展趨勢如下：一是各國逐漸采用基于支出總量和增量相結合的混合稅收抵免制度。二是越來越多國家綜合采用產出型稅收政策，通過降低研發投資將來收入的稅率，來提高研發投資的稅后收益率。但是，由于知識產權資產具有流動性高的特點，這類資產將來收入所在地，可能與創造資產和收入的活動所在地相分離。跨國公司可以以此作出避稅安排。這必然會侵蝕實際開展研發投資所在國的稅收收入。歐盟委員會研究發現，無需大幅改變實際經濟活動，只需降低專利所得稅稅率，就可以促使專利注冊和應稅所得的轉移。由此，產出型稅收政策引發了有害稅收競爭的質疑。三是鼓勵中小企業研發的財稅政策更加寬松務實。OECD有研究認為，跨國公司可以采用跨境稅收籌劃來避稅，并獲得較多的研發稅收減免，而獨立企業則很難有這種跨境稅收籌劃的機會，相對而言處于不利地位。因此，一些國家傾向于向中小企業傾斜研發稅收優惠。但歐盟委員會最近發布研發報告，清楚地表達了相反的觀點：研發稅收優惠政策的設計不應與企業的規模有關。跨國公司有能力使稅負最小化，或者有稅基侵蝕和利潤轉移(BEPS)行為，屬于BEPS行動計劃應該去解決的問題，不應成為給予中小企業專項研發稅收優惠的理由。目前，各國對企業研發的直接財政補貼政策中，一個引人注目的發展趨勢是，許多國家逐漸從基于企業規模的劃分標準，向企業年齡或增長率等差異化標準轉變。四是各國同意加強研發稅制的評估，有效解決BEPS問題。

　　發達國家R&D財稅政策帶來的啟示如下：一是財稅激勵政策貫穿于科技創新產品創造的全過程。發達國家一般按照高科技產品完整的周期，制定各項財稅優惠政策，從產品的研發設計到試制，從新產品的產業化到市場化，在各個環節均給予補償，事前扶持和事后激勵政策相互配合，靈活使用，注重高效率。二是重點扶持企業加大研發階段的投入，降低企業研發負擔。三是扶持中小企業和初創企業創新發展。四是鼓勵對科技企業的風險投資。五是重視對高科技人員的稅收激勵。六是注重成本控制與效益考核的政策管理。發達國家對財稅優惠政策的選擇和實施，是嚴格按照國家高新技術產業政策進行的，重視財稅優惠政策本身的成本控制和效益考核，對科技創新財稅優惠政策審批管理高效透明。

　　D 鼓勵創新財稅政策的優化
　　借鑒國外科技創新財稅政策經驗，建議從以下幾方面優化我國鼓勵創新財稅政策體系的設計與管理。

　　優化稅收制度設計
　　進一步加大投入型研發稅收優惠比重。一是借鑒OECD國家做法，對于跨境委托給非關聯企業的研發支出，給予一定比例的扣除，如不超過30%。從長遠發展來看，根據歐盟理事會的研究，稅收抵免較加計扣除不易受稅率影響。結合我國企業實際情況，小微企業實際企業所得稅率已降至10%，大企業多數能夠享受高新技術企業15%優惠稅率，一般企業所得稅率則為25%，不同規模間企業的實際稅率差異較大，可考慮將研發費的優惠方式從加計扣除改為稅收抵免，以利于消除稅率差異，提升政策效果。二是適當延長研發費用加計扣除結轉期限，如10年，以利于企業充分享受優惠。三是簡化固定資產加速折舊計算辦法，降低核算難度。學習OECD國家，按固定資產投入明確加計扣除的比例，推行如固定資產投入第一年給予50%折舊，3年折舊期滿等計算簡便的折舊措施。

　　完善產出型稅收優惠政策措施。一是降低高新技術企業認定標準，取消企業研發費用比例限制和高新技術產品(服務)收入比例限制。二是取消技術先進型服務企業政策對離岸業務比例的限制，降低門檻。取消區域限制，從21個示范城市擴大到全國。三是對軟件和集成電路企業，其優惠適用期改為自企業取得優惠資格后的首個獲利年度起算。四是放寬對創投企業的優惠條件。將投資主體放寬到所有企業。取消被投資企業必須為高新技術企業的限制，擴大到目前標準清晰、容易界定的中小科技企業。完善有限合伙制企業所得稅制，適用國際通用的“流經原則”，即對某些經營實體的應稅所得，視為該經營實體出資人的所得，就該所得不對該經營實體而對出資人課稅的原則與方法，公平稅負。五是將孵化器政策優惠范圍恢復到原先的省級名錄，擴大受惠面，同時加大對國家級孵化器的優惠力度。延長孵化器優惠政策期限至5年~10年。探索對新興的支持大眾創新的重創空間盈利模式政策研究，比照科技孵化器企業和大學科技園給予免征增值稅和企業所得稅的優惠。六是建議允許技術交易賣方按需要開具增值稅專用發票，并享受“即征即退”優惠，以減輕對技術開發、技術轉讓、技術咨詢和技術服務“四技服務”下游企業帶來的負面影響。

　　完善科技人才的培訓和激勵機制。一是支持創新人才的培訓與儲備，如取消現行對教育經費、培訓費稅前扣除限額的規定，施行據實扣除甚至加計扣除等。二是加大對科研人員科技成果轉化和自主創新創業的支持力度。如將科研成果轉化優惠政策適用范圍，從股權獎勵擴大至貨幣獎勵，均比照企業所得稅政策享受低稅率或減免稅優惠等。

　　創新稅收政策體系
　　鼓勵產學研合作。應通過完善技術轉讓所得稅、增值稅優惠，鼓勵科研院所、高等院校通過轉讓和許可或作價投資等方式，向企業或其他組織轉移科技成果。

　　加大對小企業研發扶持力度。借鑒國際做法，可考慮對不同規模企業研發費加計扣除實行差異化優惠，對小企業研發費加計扣除比例進一步提高，或允許虧損小企業將加計扣除部分轉為一定比例的現金返還。

　　引導外資企業本土創新。目前，我國有相當一部分大中型企業是依賴于境外母公司核心技術的外資或合資企業，自主研發動力不足。建議加大對支付特許權使用費外資企業的反避稅調查，防止其通過支付不合理的技術特許權使用費向國外轉移利潤，維護國家稅收主權。堅持實施境內研發費用加計扣除優惠鼓勵外資企業境內研發，對符合高新技術企業條件的外資企業減按15%稅率優惠，對國家急需的核心技術領域內的研發中心取得的收入給予定期免稅政策。

　　降低企業創新融資成本。應建立間接促進新興產業融資的稅收制度，對金融機構、擔保機構為企業及科研機構的研發活動提供貸款或擔保所取得的利息收入、擔保收入，免征印花稅和企業所得稅。

　　降低科技創新產業的出口成本。應對戰略性新興行業提高出口退稅率，用足用好出口退稅政策。

　　組長：魏志梅
　　成員：韓霖、魏東方、陳林峰、董華、李治強、鄧永勤、田宏偉、孫亞華、朱寧、張立早、陳立軍、王少山、李?、李天飛、佟萌娜、俸越